研究上海跨界地区协同规划探索安

治疗痤疮北京医院 http://pf.39.net/bdfyy/zjft/210630/9125685.html
　　　　

01

规划缘起

上海跨界城镇圈是上海大都市圈的重要组成部分，也是上海与邻近区县协同发展的重要抓手。安亭-花桥-白鹤城镇圈（简称“安花白”城镇圈），是上海和江苏地理最近、协作最早、经济社会相对发达的地区。三镇在空间上呈现出建设连绵的同城化形态，在城市建设、经济发展、公共服务等方面已有密切融合对接，但目前仍存在着规划建设理念不统一、发展目标导向不一致、空间发展布局未统筹、道路缺乏衔接、设施未统筹配置等问题，通过跨域协同规划进行建设磋商的需求强烈。

在此背景下，为贯彻落实中央关于长三角区域一体化发展的要求，加快促进沪苏协同发展，年4月，上海市规划和自然资源局以《上海市城市总体规划（-年）》（以下简称“上海”）提出的安亭-花桥-白鹤城镇圈作为协同规划开展的空间单元，牵头委托中规院上海分院编制《安亭-花桥-白鹤跨行政区城镇圈协同规划》，江苏省苏州市人民政府、上海市嘉定区人民政府、上海市青浦区人民政府共同配合开展规划的研究编制工作。

02“安花白”城镇圈的特征

1.典型的城市型城镇圈

安亭—花桥—白鹤城镇圈包括上海市嘉定区安亭镇、青浦区白鹤镇以及江苏省昆山市花桥镇。城镇圈总面积.9平方公里，年建设用地面积.3平方公里，常住人口约57.3万人，三镇年规划人口约70万人，已达到中等城市规模。“安花白”城镇圈已呈现出典型的城市型城镇圈特征，体现为发达的城市型产业、连绵一体的城市空间形态、密切的内部互动联系。

//图1“安花白”城镇圈行政边界图

//图2“安花白”城镇圈土地利用现状拼合图

从产业特征看，城市型的工业及服务业发达。三镇年规模以上工业总产值约亿元，其中安亭约占90%。安亭是上海市先进制造业与科创功能的重要承载区，汽车工业优势突出。花桥第三产业发达，年三产增加值占地区生产总值比重达到85%。花桥以商务楼宇及大数据园区为载体，已建立起以服务外包和总部经济为核心的产业体系。白鹤镇经济体量相对较小，但其都市农业特色突出，被誉为“中国草莓之乡”，是上海重要的草莓产业基地和蔬菜基地。

从空间特征看，已形成连绵的城市形态。安亭与花桥之间空间连绵，两镇建设用地已经没有明显的界限。年安亭嘉亭荟城市综合体建成营业，嘉亭荟的墨玉路站点及周边地区成为辐射三镇的城市中心，根据商业设施poi分布情况统计，三镇交界地区设施集聚明显。从各镇总体规划建设用地增量来看，三镇建设用地已近饱和，呈现出成熟城市地区的用地特征。

//图3“安花白”城镇圈商业poi密度热力图（.5）

资料来源：中规院大数据分析

从内部联系看，民间及政府层面互动密切。沪苏两地就业、居住人口流动频繁，年上海轨道交通11号线向西延伸至花桥，目前每天多达7万人次乘坐11号线来往沪苏两地。提取联通手机信令数据对城镇圈内居民的职住出行情况进行分析，结果表明三镇职住联系密切，城镇圈内就业占总就业数的49%。根据三经普数据，城镇圈内安亭镇（.6）和花桥镇（.5）的职住平衡指数也远超“上海”对综合发展型城镇圈（）的要求。

在政府层面，安亭与花桥早在年便启动“双城共建”，签署《文明共建协议》，在社会治安、人口计生等28个职能部门建立结对共建机制，在交通管理、社会治安联合执法、社区文化合作、民间文体组织一体化、电信互通方面加强合作。年3月，安亭镇人民政府与花桥经济开发区管委会签署《安亭花桥“双城共建”战略合作框架协议》。同年6月，两地政府成立“安亭花桥共建长三角一体化先行区推进办公室”，并正式合署办公。

综上，三镇自古地域相接、文化相通、人缘相融，特别是安亭和花桥两镇，由于镇区毗邻，民间交流频繁，具有深厚的历史渊源。三镇在城市建设、经济发展、公共服务等方面已开展多年融合对接，已具备未来率先实现一体化发展的良好基础。

2.城镇圈协同的主要问题

规划把握城市型城镇圈的基本特征，将其作为一个中等城市对待，着眼于城镇圈整体城市功能的补足、存量用地结构的优化以及空间品质的提升，重点梳理产业协同、空间结构、公共服务设施、交通系统、生态空间等五个方面的问题。

1）产业缺协作

安亭-花桥-白鹤城镇圈的产业功能呈现出板块化集聚的特征，缺乏宏观上的统筹整合。目前在安亭形成了以汽车制造业为核心的四园五区，在花桥则形成了以服务业为核心的四园一区，两地产业板块的空间布局缺乏产业类型和货运物流上的联动考虑。

2）空间待明晰

拼合三镇的总体规划发现，“安花白”城镇圈三镇在中心体系和空间板块上均存在冲突。三镇规划缺乏从城镇圈整体角度对中心体系的共识，以及共同中心的打造和板块功能的协调。

3）设施缺配套

作为城市型城镇圈，公共服务设施的配置应能实现完整城市功能。尽管“安花白”城镇圈整体已达中等城市规模，但由于行政边界分割，既有规划仅考虑了镇层面的设施布局，忽视了高等级公共服务设施的配置。另外，三镇还存在交界地区服务设施重复配置、社区生活圈配套标准不统一等问题。

4）交通欠衔接

作为规划70万人口的节点城市，“安花白”城镇圈的对外区域性交通廊道有待明确，以提升城镇圈与上海中心城区、昆山市区、青浦新城、嘉定新城等重要节点的联系。在中运量交通（局域线）方面，三镇规划的中运量交通线均向各自主城联系，例如安亭镇的3号线主要联系安亭镇区与上海中心城区，安亭镇的5号线主要联系安亭镇与嘉定中心城区，白鹤镇的t2线主要联系白鹤镇区与虹桥枢纽地区，需要整合规划中运量交通线路，强化三镇之间的公交联系。此外，三镇在交界地区的道路建设方面也存在对接不畅情况，表现为级别不同、线型错位、红线宽度不一致等。

5）生态弱管控

“安花白”城镇圈三镇的生态空间规划有待协同。首先，三镇的生态斑块结构断裂、蓝绿网络缺乏连续性；其次，三镇对于跨域水系生态廊道的管控要求不一致，亟待相互协调；第三，对于跨域的吴淞江滨江建设风貌缺乏一致的管控要求，造成部分河段建设强度或高度过高、滨江岸线被侵蚀等现象。

03?规划过程：以同城化为目标的共识磋商

规划于年4月启动后，项目组通过分镇调研及诉求整理，梳理主要矛盾，针对城镇圈的发展特征，提出了“共建一个品质新城”的协同目标。并在各方商议的基础上，确立了共同编制、共同认定、共同指导下位规划、共同监督实施管理的“四个共同的基本准则”。

在工作推进过程中，逐步明确建立邻界地区规划协同多边联席会议机制，主要由邻界地区所在市、区、县政府领导和上级规划和自然资源主管部门，以及市、区、县相关部门等共同组成，负责组织邻界地区空间协同规划的编制、认定和实施。联席会议机制对于共识的达成起到关键性的作用，项目组于年年初通过联席研讨会组织各地规划部门和镇政府磋商。各方明确本次规划是协商共识性的规划，对未达成共识的部分，可进行搁置预控；对于达成一致的部分，可作为制定镇总规或其它规划的参考依据。

年3月，经过近三年的沟通磨合，上海市规划和自然资源局、江苏省苏州市人民政府、上海市嘉定区人民政府、上海市青浦区人民政府联合批准同意《安亭—花桥—白鹤跨行政区城镇圈协同规划》，四地将按照该规划要求制定下位规划，组织开展各类开发建设活动。

04规划内容：六个协同+行动计划

“安花白”城镇圈已进入城镇圈协同的都市化经济阶段，即城市之间深度融合，产业、空间、支撑体系的完全同城化。规划着眼于长三角区域高质量一体化发展，衔接相关地区总体规划对安亭、花桥、白鹤三镇的目标定位，综合考虑三镇同城化发展趋势和产业、文化、生态、城市建设等方面的发展现状，将安亭—花桥—白鹤城镇圈发展目标确定为“长三角高质量一体化发展先行区、国际汽车产业基地与科创中心、绿色生态的品质新城”。规划提出了“六个协同”的规划策略，从产业协同、空间协同、设施协同、生态协同、交通协同、规模协同等六个方面提出了基本原则、重点任务和具体措施，并通过编制城镇圈分镇建设指引和城镇圈协同行动计划，对各镇的发展目标、人口及用地规模和“六个协同”的重点内容等提出了具体规划引导。

1.建立协同分工的产业体系

根据现有产业发展情况，发挥城镇圈内部各镇各版块的既有优势，结合对未来各个产业转型升级的方向判断，在安亭、花桥、白鹤三镇内构建同城化的产业体系，为三镇产业转型升级、提升附加值打下良好基础。安亭、花桥、白鹤三镇共同打造世界级汽车产业中心。依托安亭国际汽车城发展优势和溢出效应，发挥花桥产业载体、服务等资源优势，引导安亭新能源汽车整车、关键零部件、智能网联汽车、智能制造等特色产业向花桥、白鹤梯度布局。

2.明晰同城化的空间结构

在底线约束、同城化发展的思路下，明确城镇圈总体空间格局，识别重点功能板块、发展轴线、确定中心体系。根据空间功能特征和生态本底，将全域划分为七个城市功能板块和五个生态板块。

共建安亭-花桥核心板块。为提升城镇圈向心力和辐射能级，规划建议通过安亭、花桥两地合作，整合汽车城核心区及花桥先导区，共编规划、共同实施建设管理，共建一个跨边界的城镇圈经济、文化活力核心区。

重塑中心体系和发展轴线。规划城镇圈“一主轴、两次轴、一主心、六副心”的中心结构体系。重点建设“曹安路-光明路-绿地大道”发展轴，沿线布局金融、商务、商贸以及市区级公共服务设施，串联围绕轨交、中运量站点发展的多处城市服务中心及科创功能平台。

//图4“安花白”城镇圈空间板块结构规划图

//图5曹安路-绿地大道服务廊道

3.共建一体化的服务设施

共同配置高等级公共服务设施。规划“市级-区（城镇圈）级-社区级”三级公共服务设施体系，其中区（城镇圈）级设施服务20-30万人口，主要满足城镇圈居民的共享需求。根据各板块功能定位，增加或升级部分“镇级”设施为区级设施。在安亭镇主要增加文化、体育、高等教育及医疗设施，例如依托安亭汽车城核心区建设市级文化娱乐中心，依托医院、细胞中心等建设市级医疗中心等；在花桥镇主要增加医疗设施、科研设施；在白鹤镇主要增加文化旅游设施、康体养老设施等。

统一社区生活圈配置标准。规划整合上海市“十五分钟生活圈”和昆山市“十分钟美好生活圈”的要求，构建城镇圈内一体化的社区服务配套标准。同时根据不同板块的功能和人口特征，划分为城镇型、科创型、产业型、乡村型四类社区生活圈，差异化引导配建标准，满足多元化的社区服务需求。以科创型社区生活圈为例，面向青年人、科创人群、国际人群的生活需求，在导则中加强特色文化设施、体育设施、国际学校的配置。

//图6?“安花白”城镇圈公共服务设施协同规划图

4.完善同城化的交通体系

在跨区域交通系统方面，规划重点